常见征地违法类型

常见征地违法类型

正在進行的全國土地執法“百日行動”，目前日程已過半。這場以查處“以租代徵”為重點的聲勢浩大的“百日”執法行動，表明當前土地管理中存在的突出問題到了非常嚴峻的地步。

土地違法成因錯綜複雜、癥結頗多，連續多年的土地治理整頓行動猶在眼前，而且從2003年以來，上至國務院，下到各級國土資源部門，採取了種種措施加強土地執法，這僅僅百日的行動能否為土地管理帶來全新景象？此次行動能在多大程度上解決亂佔土地的沉疴？

土地違法新花樣

據最新一次衛星照片執法檢查結果顯示，2005年10月～2006年10月，監測的90個城市中，違規違法用地約1.3萬宗，涉及土地面積24萬畝，分別佔同期新增建設用地宗數和面積比例的51%和22%。土地違法形勢依然嚴峻。

而且，與幾年前相比，當前土地違法類型有了很大不同，據國土資源部執法監察局介紹，主要有三種類型：

一是“以租代徵”已成為撬動土地閘門的一股暗流；二是違反土地利用總體規劃和年度計劃，突破批准開發區限制範圍，擅自擴大面積，有的還以各種名義新設立開發區；三是未批先佔先用，未依法取得建設用地審批手續，就擅自先行徵地、供地和施工建設。

而上述土地違法行為與過去相比，也呈現出不同的特點，主要有四個方面：

一是一些基層政府直接違法違規徵佔土地依然存在，有的以常委會議紀要、專題會議紀要的形式批准徵佔土地；二是一些基層政府默許、縱容、操縱甚至迫使違法違規用地，手段和形式更加隱蔽；三是違法違規徵佔土地向鄉鎮和村蔓延；四是東部地區違法違規用地仍時有發生，而中西部地區也已經開始急劇上升。上面提及的衛片檢查結果顯示，違法用地佔新增建設用地的宗數比例和面積比例排名前15位的城市幾乎都在中西部地區。

為解決當前土地執法方面存在的突出問題，國土資源部決定集中100天時間(2007年9月15日至12月25日)，開展全國土地執法百日行動。國土資源部負責人表示，之所以決定開展“百日行動”，源於一個基本判斷，即當前全國土地執法形勢依然嚴峻，土地違法違規行為一定程度上影響了國家宏觀調控政策作用的發揮。

“以租代徵”衝擊土地調控

“百日行動”的重點是集中查處2005年1月1日以來“以租代徵”、違反土地利用總體規劃擴大工業用地規模、未批先用等違法違規行為。作為一種新的違法佔地行為，“以租代徵”近年來在很多地方普遍存在，甚至在一些地方大行其道。

據國家土地督察北京局最近對華北五省區市的調查，“以租代徵”主要有六種表現形式：一是用地單位或個人直接與村委會簽訂協議租賃土地，二是基層政府直接租賃農村集體土地，三是基層政府轉租農村集體土地，四是基層政府作為土地租賃仲介人促成租地行為，五是村民自行出租自己的承包地，六是村委會租用農戶的承包地搞非農建設。

對照相關的法律規定，上述“以租代徵”行為，不僅違反了土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，規避了農用地轉用和土地徵收審批，規避了依法繳納新增建設用地土地有償使用費，規避了依法進行徵地補償和安置，規避了履行耕地佔補平衡法定義務，擅自擴大建設用地規模，而且非法出讓、轉讓、出租農村集體土地用於非農業建設等行為，也嚴重違反了《土地管理法》的有關規定。

大量“以租代徵”行為的發生，還衝擊了土地閘門的控制效應。根據歷年衛片執法檢查的實際數據估算，每年我國新增建設用地95%以上屬於農村集體農用地。而在新增建設用地中，違法佔用農村集體農用地的宗數、面積以及耕地面積，幾乎都在50%以上，“以租代徵”是主要的違法形式之一。這種行為不僅嚴重違法，而且嚴重影響了國家土地管理的秩序，也影響了國家宏觀調控政策的有效執行和耕地保護目標的實現。

“以租代徵”之所以大量發生，國土資源部耕地保護司負責人表示，不可否認，“以租代徵”行為受利益驅動，有著強大的經濟動因。隨著我國市場經濟的不斷發展，土地價值不斷升高，農民的土地一旦被徵，依照法律規定只能一次性領取徵地補償費。而“以租代徵”出租土地，甚至比自己搞種養業的收益要好，還保持土地所有權。國家土地督察北京局一項對農民的問卷調查發現，73%的農民願意或比較願意以“以租代徵”的形式出租土地。這是一個值得高度重視和研究的信號。

從地方政府的角度來看，面對國家嚴格控制新增建設用地規模的宏觀調控形勢，也樂意而且默許“以租代徵”行為發生，甚至將“以租代徵”看作是解決當地用地矛盾、發展經濟的一種有效方式和重要途徑。對用地企業來說，“以租代徵”可以繞過農用地轉用計劃指標限制，不辦理用地審批手續，可以更快捷便利地取得建設項目用地。

能否扭轉嚴峻態勢

經過多年的整治，全國土地執法工作形勢依然嚴峻，此次“百日行動”又能在多大程度上扭轉這一態勢呢？

國土資源部國家土地副總督察甘藏春認為，單靠一個“百日行動”來解決土地管理尤其是土地執法中存在的種種問題，是不現實的。在他看來，首先，當前導致土地違法行為出現反彈的可能性依然存在。從客觀來看，我國特殊國情決定了土地供需的矛盾將長期存在。而主觀上受現行幹部考核制度和財稅體制的制約，領導幹部科學發展觀的真正確立還需要一個比較長的過程。

甘藏春認為，目前的幹部考核制度和財稅體制不進一步深化改革，科學發展觀就難以確立；科學發展觀確立不了，地方政府發展經濟的熱情與保護資源、嚴格執法和切實維護群眾利益之間的矛盾，仍將十分突出。

其次，從供地模式來看，以需求主導供地的模式仍未轉變。調查顯示，目前的主流用地模式仍是“土地圍繞項目轉”。尤其是書記、市長千方百計引來的項目，國土資源部門就得想方設法為其供地。業界有這樣一種說法：地方黨委、政府領導熱衷於招商引資的局面不改變，以土地供應引導需求、調整固定資產投資的作用就難以發揮。

第三，對違法違規行為查處普遍偏輕、不到位，產生了極大的負面效應。據統計，2004年11月至2006年8月，中部某省各級國土部門向紀檢監察部門提出黨紀、政紀處分建議96人，實際落實不到一半；向司法機關移送追究刑事責任32人，實際僅追究7人。沿海某市國土部門2005、2006兩年向法院申請強制執行937件，實際僅執行1件。違法處理不到位，違法者反而得到重用或升遷，也一定程度刺激了一些政府和部門違法用地。

整改期待標本結合

一些地方國土資源部門的工作人員也擔心，100天到底能解決多少問題？近幾年來，年年都有相關執法行動，有什麼辦法來確保這次行動對違法用地能起到足夠的警示？

甘藏春表示，從10月15日起，“百日行動”正式轉入查處糾正階段，到11月25日將進入督察整改階段。

甘藏春認為，在這個過程中，應做好以下三個方面工作：

其一，進一步梳理核實清查結果，制訂查處糾正工作方案。各級國土資源部門要對下一級自查清理出的案件進行認真的系統的梳理，分類提出查處糾正的計劃、措施和時間表，制訂查處糾正工作方案後報上一級國土資源管理部門。國土資源管理部門要對發現的違法違規問題，依照有關法律法規，查處到位；對清理出的管理不規範問題，要採取措施，予以糾正。

其二，加強違法違規問題處理的政策意見及整改方案的研究。本著急用先行、先易後難的原則，認真研究“百日行動”清理查處的3類土地違法違規問題，有針對性地提出整改方案，確保“百日行動”查處糾正和整改打得準、有依據、有成效。

其三，充分運用高科技手段，完善對土地違法違規案件的發現機制。在深入現場的同時，進一步加強對衛片執法檢查成果和其他衛星影像資料的運用，完善發現機制，並嚴格按照衛片執法檢查成果，督促地方國土部門對違法違規問題依法依規查處到位並作出報告。

甘藏春表示，今年9月27日公開通報的16起案件中，對責任人都進行了嚴肅處理。其中有43名幹部受到了黨紀、政紀處分，中間不乏地市級幹部，還有4起案件的責任人涉嫌犯罪，已按法定程式移送公安司法部門。可以說，過去“因公違法不算違法”，處理違法“雷聲大，雨點小”的情況，已經開始轉變了。

在疾風驟雨的剎風治亂的同時，國土資源部還將研究解決深層次的問題和矛盾的辦法，創新土地管理機制。

國土資源部有關負責人指出，比如，繼續積極穩妥地推進徵地制度改革，控制徵地規模，進一步依法明確徵地範圍，對於依法徵收的土地要合理確定徵地補償標準，拓展安置途徑，切實保障被徵地農民的合法權益，努力做到被徵地農民原有生活水準不降低、長遠生計有保障。

同時，將進一步規範農村集體建設用地流轉試點工作，在符合規劃、計劃的前提下，探索農民集體所有建設用地使用權的實現形式和管理措施。此外，嚴格界定城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點的內涵、範圍和規模，防止違背農民群眾意願，損害農民利益。(作者：湯小俊)