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切实规范集体土地征收程序
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    我国现行征地制度是计划经济时代的产物,其基本特征是政府的垄断性和低价补偿。全国人大十届二次会议坚持“以人为本”的理念,以维护、保障农民权益为基本宗旨,对原《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”,修改为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,?给予补偿”。这一重要修改,既确定了国家为了公共利益的需要有权征收、征用公民个人财产和农民集体土地,又确定了国家实施征收征用必须遵循目的正当性(公共利益)、程序正当性(依据法律规定)和必须给予被征收人、被征用人补偿的基本原则。这对于保护农民权益,规范国家权力具有重大意义。

 

  要确立规范的征地制度标准

 

  在实际征地过程中,之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象,重要原因之一,就是征地的指导思想有偏差,目的动机不纯,往往是出于利用土地做无本买卖,以求尽快实现资本原始积累,加快建设,或者为了体现个人政绩。其实,规范的征地制度应具备两项基本功能,或者说能解决两个问题:一是具备保障农民权益的功能,以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件;二是具备控制农地非农化趋势的功能,将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点,并作为实施征地过程的指导思想,辅以切实措施,才能确保在推进城市化过程的同时,最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。

 

  要科学界定“公共利益”

 

  “公共利益”是一个抽象概念,人们可以从自身的立场出发给予定位,作出解释。土地是稀缺资源,不可再生资源,是一切社会经济活动的载体。有鉴于此,可以引入帕累托最适度原理来解释、界定公共利益。帕累托是意大利经济学家,他在序数效用论的基础上考察集合体效用(社会福利)最大(帕累托最适度)问题,并提出了资源分配的效率问题,即经济资源的有效使用问题。笔者认为,作为稀缺经济资源的农民集体土地在以“公共利益”需要为理由被征收、征用时,其目的即所谓的“公共利益”,必须满足以下三个条件:1、土地使用方向具有鲜明的社会性特点,不以赢利为目的,一般以社会公共产品为最终表现形式;2、项目受益人是社会绝大多数人,具有均占福利的、而非特定公众受益性的特点;3、土地征收、征用后较征收、征用前更具社会效益。此外,国家基于扶助弱者和特殊人群(诸如,老人、儿童、病残者、失业者等)的立场,允许其中部分人可以“公共利益”的名义征收、征用农民集体土地。

 

  由于“公共利益”概念的抽象性,而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定,这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子,以至于出现“公共利益”是个筐,什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象,参照国际上有关国家《征地法》的规定,有必要对“公共利益”的范围作出明确限定,主要包括:1、国防、军事需要;2、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业;3、国家和地方政府需要修建的机关,以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性,为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以,应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目,如有关国民健康、市政基础设施等,政府应严格按有关土地征收、征用法规办事,而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目,尤其是有争议的项目,则应建立特定的制度,即通过采用公开、透明的方式,向社会说明其“公共利益”之所在,提倡由政府和全体民众讨论、认同。

 

  要规范政府的征地行为

 

  在对农民集体土地的征收、征用过程中,政府始终处于强势地位,它既是征收、征用的主体,又是补偿的主体。虽然,新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改,突出了对农民利益的保护,但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变,对“公共利益”的解释权仍在政府,征地的程序仍掌握在政府手中,对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此,如何规范政府、主要是地方政府的行为,构成了规范征地制度,保障农民权益的关键。为此,拟采取如下措施:

 

  1、严格控制政府的征地权力。首先,应厘清征收、征用的界限。所谓征收就是财产所有权的变更,集体土地变更为国有。所谓征用就是财产使用权一时的变更,集体土地一时为国家所用,使用到期后归还集体农民,其所有权始终未变。其次,对集体土地不论是征收还是征用,必须符合法定的“公共利益”的涵义及其适用范围。最近,国土资源部作出了土地管理部门实行垂直管理的决定,可以说这是限制地方政府征地权力的一项重要措施。

 

  2、强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时,必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前,必须与集体农民进行平等的协商,征得绝大多数农民的认同。

 

  3、弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下,在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此,必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为,弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。

  (作者系上海市政府决策咨询专家、上海市经济管理干部学院教授)

 

 

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