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关于拆迁问题一些纠纷的思考
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   【内容摘要】随着我国城市建设的快速发展,房屋拆迁引发的相关问题已经相当严重.引发拆迁纠纷的原因有其制度性的根源,笔者对此进行了一些思考,并提出了一些建议,希望能对问题的解决有些帮助。
  [关键词]拆迁 城市房屋拆迁管理条例 制度 缺陷
  2003年8月22日,南京市拆迁户翁彪在玄武区邓府巷拆迁指挥部办公室点燃自己浇满汽油的身体。
  9月15日,同样的悲剧在北京天安门金水桥,发生在安徽农民朱正亮身上。
  玄武区拆迁办采取恶意驱逐行为是翁彪自焚的直接原因,据报道,该拆迁办在处理邓府巷拆迁矛盾时,有断水断电,恐吓,暴力殴打等行为,在安徽农民朱正亮是案子里。朱家被拆的房屋位于青阳县蓉城镇临成南路东侧临西新村,该房子是1998年经规划部门批准后建成,耗资十多万,花光了朱正亮一家的积蓄。而在2000年也即短短的两年后的9月,这一地块却被列入旧城改造范围。征迁部门把居住人强行赶出屋外然后推倒房屋行为导致了矛盾的激化。
  在不到一个月的时间里,发生了两件因拆迁纠纷引起的自焚事件。而这只是拆迁纠纷中两个比较典型的例子。目前,违法、强制拆迁在全国各地蔓延开来,愈演愈烈,已经成为规模性、颠覆性破坏宪法和其他国家基本法律以及严重损害公民的基本权利的一大社会公害,给人民群众造成了极大的痛苦。
  房屋拆迁闹得满城风雨,究其根源,以规范拆迁行为的龙头法规--2001年6月13日国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》(简称《条例》)为主的拆迁制度存在着重大缺陷。
  第一:该行政法规违背上位法。
  《条例》第十六条规定--当拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿协议时由行政机关裁决;第十七条规定--在裁决规定的搬迁期限内未搬出的实施强制拆迁。
  上述两条款一是以行政裁决的形式强制干预了民事主体之间合同订立,代替了民事法律关系中合同当事人对各自权利的意思表示;二是以行政法规涉及公民私有财产所有权的强制性处置,《立法法》第八条规定"对非国有财产的征收"只能制定法律,即惟有全国人民代表大会及其常务委员会才能对此行使国家立法权。因此,作为行政法规的《条例》其第十六条、第十七条之规定至少与国家基本法律--《合同法》和《民法通则》第四条、第七十五条以及〈立法法〉第八条的相关规定相抵触。
  特别需要指出的是,《立法法》第七条规定:"全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。"而第八条规定把"民事基本制度"和"对非国有财产的征收"列为只能制定法律的事项。所谓的拆迁补偿协议实质是民事财产关系的调整,属于民事基本制度中的合同法律关系对当事人双方权利、义务的规定。即根本无权调整基本民事权利也就是公民的财产权利,不能以制定行政法规的形式干预合同的订立或者对私有财产所有权进行强制性处置。
  第二:没有区别对待为社会公共利益目的的拆迁和纯商业目的的拆迁。
  房屋拆迁有为公共利益的拆迁,也有纯为商业利益的拆迁,但目前的立法没有将两者区别对待。凡为修建公共道路、兴办医疗、文化、军事等设施而拆迁房屋的,是公益性拆迁,本身具有一定的正当性,政府在这种拆迁中可以有较多的发言权。而在公益性拆迁之外的商业性拆迁,是开发商为了赚取商业利润而进行的拆迁,这种拆迁应结合城市发展的需要来看待其正当性,并且必须依照商业模式而非现在的公益模式来拆迁,在补偿费用和安置上应给予所有权人及时、充分的补偿,决不能像现在这样让开发商大饱私囊。
  于社会公共利益目的而进行强制拆迁,应当说具有一定合理性;但如果为商业性目的而在法院判决前给予强制拆迁,这就有问题了。因为,第一,在房屋拆迁中,被拆迁人处于弱势地位,行政权力的介入应该保护弱者而非强者。第二,从法理上讲不通,开发商与被拆迁人本是平等的民事主体,在商业性拆迁法律关系中,双方地位平等,凡双方不能自行解决的问题,应通过民事诉讼程序最终由法院裁决。行政部门事先强行拆迁,是行政权对司法权的粗暴干预。因此,虽然《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定,被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,可以由房屋拆迁管理部门申请人民法院强制拆迁,但是这一规定毫无道理,既不能保护被拆迁人的合法权益,又违背了法治的基本原则。
  第三:对私有财产的保护不够和不尊重私有财产权。
  城市发展需要拆迁,没有拆迁就没有发展,但是,我们不能把拆迁建立在对私有财产的侵害上。在我国长期的拆迁历史中恰恰忽视了这个问题,只是到了最近,我们才关心起私人财产权问题,但立法对此没有给予"足够"的重视,严重一点说,现在有的房屋拆迁是一种大规模的、有组织的对私人财产权的侵犯,不但直接侵害了私人财产权,而且也引发了社会极大的不稳定,破坏了人们对法治的信心。
  《中华人民共和国宪法》第13条规定:"国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权";第39条规定:"中华人民共和国公民的住宅不受侵犯,禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅";第5条规定:"一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。
  我国宪法明文规定,公民的住宅等财产不受侵犯,但恰恰是国家的法规和地方法规,给予各地随意和任意拆迁公民房屋住宅以便利。通常的情形是,一个开发商如果看中了某块地皮,只要和政府一说,政府马上借口统一规划建设或者建立开发区,而要求这块地皮上的原有居民搬迁,并且还不给予足额的补偿。如果居民因为不到位或者不愿意拆迁,政府就可以根据上述法规申请法院强制执行。
  正是因为行政法规和地方性法规无视公民房屋住宅这一宪法性权利,导致了各地大量"依法"侵犯公民住宅权和房屋所有权的现象,极端的时候,就导致了自焚现象的发生。
  第四:政策法规中政府角色定位不正确。
  对于绝大多数人来说,房屋是一生中最重要的财产,作为所有者,他对其享有占有、使用、收益、处分的权利。根据自然的正义原则和现行宪法和法律的精神与条款,该项权利理当受到保护。显而易见的是,负有保护责任的正是政府。作为解决问题的最后手段,在利益发生冲突而无法通过商业手段讨价还价解决之时,民众必然诉诸行政、司法程序,要求政府对纠纷作出裁决,并动用手段来保护自己合法的财产权利,也保障社会的合作与交换体系正常运转。一个成熟、高效有公信力的政府,在制定政策是首先考虑的就是不能与民争利。
  房屋拆迁,实际上涉及到三方主体利益即房主的房屋所有权、政府的土地所有权和开发商的开发权,从公正意义上说应该是由三者来分享开发利益,但目前的立法着重保护政府和开发商利益。由于行政权利的介入,加之有关拆迁补偿和安置都是由开发商一个人说了算,是霸王条款,被拆迁人同意也罢,不同意也罢,都得拆,严重侵害了被拆迁人的利益。丝毫没有体现中央"立党为公,执政为民"的思想。
  第五:《城市房屋拆迁管理条例》中关于补偿安置的规定非常不合理,它闭塞了被拆迁人获得民事救济的渠道。依据该规定,被拆迁人不满开发商提出的补偿安置方案时,开发商可以申请房屋拆迁管理部门裁决,若房主不服,其只能就此裁决向法院提起行政诉讼,而不能以开发商为被告提起民事诉讼。但在行政诉讼中、,法院原则上只审查行政行为的合法性,不涉及合理性.因此,这对房主非常不利。
  两起因强迫拆迁导致的自焚事件,让全社会密切关注拆迁过程中的违法问题.只有改革现行房屋拆迁法律制度,才能真正确立合宪、合理的拆迁秩序;才能解决拆迁过程中存在的问题,使差遣真正利于经济的发展;才能维护社会的稳定。
  为此,笔者提出一些建议以供参考。
  首先,建议最高立法机关尽快对有关拆迁的行政法规进行一次全面的审查,按照宪法和基本法律的要求,该修改的修改,该废止的废止,并制定出合乎法律和民意的新规定,这应该是治本之策。
  其次,房屋拆迁立法应将出于商业目的与出于社会公益目的的拆迁区别开来,对出于商业目的的拆迁应确定特别的程序和原则。第一,商业拆迁规划立项时,应公告征求广大被拆迁人的意见,确保被拆迁人的知情权和异议权,并建立被拆迁人大会或代表大会制度、;第二,拆迁评估机构应由开发商与被拆迁人共同选定,取消由开发商聘请评估机构来评估的做法,采取公开,公正的程序如招标等方式来选择评估机构,保障公正评估;第三,应建立拆迁安置补偿费用专项监管制度;第四,取消对商业拆迁中的行政裁判制度,未经法院判决,不得强制拆迁;最后,政府应强化对开发商的管理,除检查规划、立项等工作外,对拆迁人与被拆迁人之间的纠纷应发挥协调作用,但不应对被拆迁人作出强制性的行政决定。
  再次,建立配套的、完善的司法救济途径。司法制度对人们利益保护是一道最后的防线,没有了这道防线,人们在别的地方寻求救济的可能性就不大了。对待拆迁中发生的不公正现象,司法机关应该考虑司法的作为问题。

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