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试论我国农村集体土地所有权的私权化
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试论我国农村集体土地所有权的私权化

  [摘 要]农村集体土地所有权制度是一项具有中国特色的法律制度。然而,我国农村集体土地所有权依然存在着诸如所有权性质模糊、权能弱化、主体不明确等问题。实现集体所有权的私权化就是从私权的角度完善我国集体土地所有权制度,完善所有权权能,赋予所有权主体民事主体资格。本文回顾了农村集体土地所有权制度的历史和现状,分析了制约集体成为适格的私权主体的原因,并提出了集体土地所有权私权化的构想。

    [关键词]农村集体土地所有权 私权化 权能 主体

 

    土地是人们赖以生存繁衍的基本生活载体和生产资料。我国是一个农业大国,农村集体土地是维持农民生存的基本保障,农村集体土地的所有权也应有相应的法律保障。目前我国正在进行物权立法,作为法律范畴的所有权是典型的私权,将农村集体土地所有权还原其私权的本来面目对于完善我国土地所有权制度,不仅对现在的立法由重要意义,还会对我国的农村土地利用制度改革奠定良好的基础。

 

    对我国农村土地权属制度的研究属于法律的价值判断问题,我们在讨论相关的价值判断问题时要建立在一定的事实判断上,庆幸的是有不少的法学家注意到了事实判断的重要性并为之付出了辛勤的努力。本文对农村集体土地权属制度的探讨就是建立在中南财经政法大学陈小君教授组织的对农村土地现状调查的课题组(以下简称课题组)的调查成果的基础上的。

 

    一、我国农村集体土地所有权制度发展历史和现状

 

    我国现行的农村集体土地制度自1949年以来经历了一个复杂曲折的演变过程。第一阶段是以19506月颁布的《中华人民共和国土地改革法》为标志第一次建立起农民土地所有制为主体的社会主义土地制度的雏形,实行的是土地私有化。第二阶段是变土地农民私有制为农民私有,集体统一经营使用的土地制度。这一时期政府引导农民走合作化的道路。这一道路先后经历了二个发展过程:一是互助组,二是初级农业合作社。第三阶段是变农民私有,集体统一经营使用的土地制度为集体所有,统一经营使用的土地制度。19566月,第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》标志着私有土地向集体所有制转变。并在全国农村掀起了农业合作化高潮。在高级社里,土地集体所有,集体经营,此后又经历了人民公社化运动,最终将土地私有制改造成农村集体所有制。在1962年形成了农村集体土地的“三级所有、队为基础”的格局。

 

    我国现行宪法和有关法律对集体土地所有权进行了确认。我国《宪法》第10条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”《民法通则》第74条二款规定“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。但是,在对农民权属意识状况的调查中,农民认为土地属于国家所有的占有绝对优势。在村庄内部的所有权构造上,也存在着认为土地属于”村集体的“与”生产队(小组)的“分歧。[1]为何农村土地集体所有在农民中的认同度如此之低?这其中是有着深刻的制度原因的。

 

    二、制约集体成为适格的私权主体的因素

 

    (一)  集体土地所有权负担的公法义务淡化了其私权性

 

    所有权属于私权的一种,所有权的主体应该既是利益的享有者又是义务的承担者,而且这种义务主要是所有权在社会化后不得不承受的某些限制。但是,实际上村集体在享有所有权中却因为承载太多的公法义务而淡化了其所有权的私权属性。课题组在调查中有大量事实表明,村集体组织实际上扮演着国家(政府)代理人的角色。它们代表国家与农民签订承包经营合同,又代表国家向种地的农民收取各种税费,在这一过程中,村集体为了维护集体组织的正常运转会搭便车收取“村提留”和“有偿服务费”等。无论是上交税费还是在本社区贯彻各项政策及从事必要的公共建设,村集体扮演的都是国家代理人的角色,而村集体组织的运作却需要自己解决。村集体组织在权利的享有和义务的承担上极其不对等。这种角色的限定使得村集体不甚关心土地的利用而更关心土地创造税费的能力。这也是现实中有一些地方村集体任由土地抛荒以规避税费征集的原因。在广大农民的观念中,他们种地要向国家而不是向集体交纳税费,所以土地自然是国家所有的。当村集体的所有者角色更多的是为完成政治上职能时,所有权的私权性质也被淡化了。

 

    (二)  农村集体土地所有权主体的缺位

 

    对于集体土地所有权主体缺位的问题,很多学者都提到过。主要是因为我国的法律规定不明确。《民法通则》所规定的农村集体土地所有权主体为“村农民集体”和“乡(镇)农民集体”。而《土地管理法》第10条规定,村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的,由该村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理。依据该条款,集体土地所有权主体还可以是“农业集体经济组织内的农民集体”。可见,虽然我国法律明确规定农村集体土地所有权主体是农民集体,但各个法律具体规定的农村集体土地所有权主体却分别是:(1)村农民集体;(2)乡(镇)农民集体;(3)农业集体经济组织内的农民集体,而且各个法律又没有规定农民集体的组织形式是什么,这就难免在理论和实践中造成农村集体土地所有权主体很难界定。另外,有学者认为上述三种形式的集体所有权的行使主体和操作方式在实践中存在着诸多的问题,有些地区所谓的土地集体所有,实际上成了乡村干部的小团体所有,有的甚至成了个别乡村干部的个人所有。少数干部凭借农村集体土地所有权,或任意摊派,加重农民负担,或任意处分土地,造成耕地流失,是造成农村中不安定的一个重要因素。[2]

 

    目前,我国并不存在一个叫“农民集体”的组织,原有的“三级所有、队为基础”的人民公社已被废除,现在的乡、镇人民政府属于基层政权,不是“农民集体”的组织体,而村民委员会属于政治性的群众自治组织,村民小组则根本就不是一级集体组织,因而它们都不是集体经济组织,不可能成为集体土地所有权的主体,否则将与宪法和土地管理法的规定相违背。[3]由于存在着上述无人所有的缺陷,使得乡、镇政府对土地的管理职能与所有权合二为一,集体土地事实上成了国有土地。现实中还出现更糟糕的问题,即所谓的土地集体所有,实际上造成了乡、村干部利用土地牟取私利和利用对土地的支配权欺压农民的现象屡见不鲜。[4]

 

    (三)  农村集体土地所有权权能弱化

 

    从理论上讲,农民集体拥有法律上的所有权,集体应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利,但在客观事实上,集体土地所有权中的使用权、收益权和处分权已在很大程度上被弱化或取消了。在使用权能方面,根据《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡村公共设施和公益事业建设依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”由此可见,农村集体所有的土地一般只能用于农业生产或农民宅基地和兴办乡镇企业等与集体密切相关的建设中,而不得用于能够产生巨大经济效益的房地产开发等项目中,从而使集体土地所有权的使用权能呈现出不完全性。在收益权能方面,要在集体所有的土地上进行房地产开发,必须先由国家通过征用将集体所有的土地转变为国家所有后才可以出让,使得本应属于集体所有的土地收益权受到了限制。就处分权而言,农村集体土地所有权的最终处分权实际上是属于国家。国家禁止集体土地所有权买卖,在必要的时候,国家可对其征用,集体所有的土地只有经国家征用转为国有土地后才能出让、转让。这不仅使集体土地所有者完全失去了土地的出让权,同时也使本应属于集体的土地收益流入国库。

 

    在国家对农村土地的征收或征用制度中,集体所有权的权利也得不到法律的有效保护。征地制度本来可以更好地区分集体所有与国家所有地界限从而增强集体的主体性。但现实中国家征用集体所有的土地的目的不仅包括纯粹的公共利用,还包括大量商业性开发。农村集体土地被征用后农民得到的不是土地的应有价值,而时国家给予的征地补偿费。而征地补偿费要比土地的市场价格少得多。因此,在农村集体土地被征用的过程中,农村集体组织和农民权益受侵害现象严重。此外,由于集体土地所有权的转移具有单向流出性。在集体土地所有权与国有土地所有权之间,土地只能通过征用的形式由集体流入国家。这种单向移转的后果集体土地的范围不断减少。

 

    集体土地所有权不完善势必引起的土地使用制度中的问题。由于土地集体所有主体不明,集体所有成了既非法人所有、又非集体成员个人共有的高度抽象化了的悬空状态的所有,集体成员缺乏对土地的有效介入和控制,集体成员难以形成对土地的主人翁感,从而造成集体土地利用不足与不当使用的后果。因此,在我国着手制定物权法之际,有必要对现行的农村集体土地所有权加以变革、完善,还集体所有权私权性的本来面目。

   三、农村集体土地所有权私权化的构想

 

    (一)  私权化不等于私有化

 

    近年来,理论界在确定集体土地所有权权属上产生了四种不同的思路:一是取消农村集体土地所有权,实行农村土地国有化;二是取消农村集体土地所有权,实行农村土地私有化;三是部分取消集体土地所有权,实行农村土地国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存;四是在坚持农村集体土地所有权的前提下,对现行集体土地所有权制度加以完善。[5]我我们必须认识到,任何改革方案都必须立足于我国的基本国情也要尊重农民的意愿。“国有化”方案似乎与大多数农民的观念相契合,但这并不意味着其具有可行性。根据课题组的调查报告,大多数农民认为国家享有土地的所有权,是因为他们向国家缴纳了税费而形成的误解,而不能表明他们希望土地归国家所有,从他们抱怨繁重的农业税费就可以看出这点。考虑到目前我国农村土地的现实状况,立法方面的客观困难,以及制度转化中的成本,农村土地所有权制度改革方向应是体现集体所有制的土地法人所有权制度。

 

    所有制是属于政治范畴的概念,所有权是属于法律范畴的概念。从政治领域中的“所有制”到法律领域中的“所有权”,存在一个转化的技术性处理,而不是简单地认为,有什么样的所有制,就有什么样的所有权,连名词、概念都全盘照搬,完全忽视了法学作为一门严谨的社会科学的存在,混淆了政治与法律的应有区别。我们所要实现的土地所有权的私权化是要能体现集体所有制的私权。

 

    按照民法上的所有权理论,所有权形态包括单独所有权和共同所有权,单独所有权形态有包括自然人单独所有和法人单独所有,共同所有权形态包括共同共有和按份共有。自然人单独所有是私有无疑;共同共有一般是基于某种共同关系,数人共享某物的所有权,是不分份额的共有,共同共有中全体成员享有物的所有权,也就是说,成员个人是拥有所有权的;按份共有是数人按应有份额对共有物所有权的共同享有,各共同所有人对共有物均有应有部分,并可以自由处分该应有部分,以及随时请求分割共有物。所以,相对共同共有而言,按份共有更接近于单独所有权形态,当然也不能实现政治上的集体所有制。这样一来,民法上的法人单独所有权形态便成了体现政治上的公有制的最好的选择。

 

    (二)  明确农村集体土地所有权的主体及主体的法人资格

 

    首先,应将农村集体土地所有权的主体明确为村一级集体经济组织。根据课题组的调查,自然村之间的人员、边界都很清楚,有公认的界线,发生在土地权属上的纠纷很少,所以以村一级集体经济组织为主体的土地所有制具有历史合理性。此外根据现行的《村民委员会组织法》的规定,作为农村自治组织的村民委员会是以行政村为单位建立的,且《土地管理法》规定土地调整须经村民大会2/3以上成员或2/3以上村民代表同意,以村委会作为行政村的管理组织而不另行建立管理组织可以节约管理成本;二是行政村是农村社区的最普遍的形式。以行政村作为一个集体,有利于处理兴建水利设施、修建乡村道路、用水、排水等问题。

 

    其次,应对村集体经济组织的民事主体资格作出确认,应规定村集体经济组织为法人。

 

    按照现在我国民法上的民事权利主体理论,民事权利主体包括自然人和法人,这样一来,在法人制度已经确立的今天,集体所有权在民法中便如一个孤零零的异类,处境非常尴尬,对于集体所有权,在民法上缺乏必要的相关制度和理论的支撑,不具有规范的可操作性,因而在现实情形中,集体所有权的主体问题更多情况下是一种政治上的术语和习惯上的认定,而非法律制度的确认,一旦发生纠纷,法律无能为力。所以,同国家所有权对应于全民所有制一样,必须以法律上的成熟的法人所有权制度来实现政治上的集体所有制。法人作为一种社会组织,是自然人的有机集合体,每一个自然人的意志形成共同意志,共同意志又有机地形成团体意志,法人因而具有独立的人格,同时,团体中每一个自然人失去了其独立的主体地位,而且法人成员不是基于与生俱来的身份,而是基于财产的持份享有法人的成员权,法人成员有高度的开放性和自由流动性,符合资源有效配置的需要。另外,法人以自己的名义独立地享有权利和承担义务,独立地对自己的行为后果负责,对外表现出一种极强的团体性质,法人内部具有一整套比较成熟的激励、制衡和监督机制,能够切实地实现成员利益与团体利益的一致。从这个意义上讲,法人所有权是最恰当的实现政治上的公有制的所有权类型。

 

    (三)  强化法人内部组成成员的成员权

 

    村集体组织法人作为农村土地的所有权主体,既有村民自治职能,又有经济职能,所以,既不同于专以营利为目的的企业法人,又不同于其他公益法人。这种法人以全体村民为社员,基于法人内部成员所享有的成员权的具体内容是:参加全体村民大会或村民代表大会,对村内重大事务有依法决策权;享有对其所在行政村所有土地以及其他财产的平等的所有权;享有选举或被选举为村委会成员的权利,享有对村委会成员的监督权、罢免权;享有对本村(本社区)土地的优先经营权。只要农民不丧失某村村民(或者某社区成员)的身份,其享有的成员权就不能被剥夺。强化并保障农民成员权的意义之一是通过成员权与土地的结合使得农地使用制度具有了一定的社会保障功能。土地作为社会保障的替代物,为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障,从而减低了流民和失业对社会的冲击,成为维护社会稳定的重要因素。因此,充分保障农民在其行政村(社区)中的成员权意义非常重大。

 

    对村集体经济组织法人内部,可根据情况设立监督机构。其中,村民大会为权力机构,由全体村民组成,村民大会选举产生村委会和监督机构;村委会为日常事务决策机构,负责日常自治事务管理和法人的对外交往,并以村委会主任为法定代表人;监督机构负责对村委会的行为进行监督,包括财务、事务的合法性与合理性监督。这样既能明确集体土地所有权和经营权主体的组织形式,又能保障村民参与集体土地的民主管理,有利于避免农村土地被少数乡村干部控制的情况的发生。

 

    (四)完善农村集体土地所有权的各项权能

 

    要实现私权意义上的农村集体土地所有权,必须强调土地所有权的绝对性。要保证农村集体土地所有权的绝对性,首先就要取消集体土地所有权的不完全性,使之成为私法意义上的完全的土地所有权。第一,完善集体土地所有权的使用权能。允许农村集体经济组织在严格保护耕地的前提下,除了从事农业生产经营以外,依照国有土地开发的模式,在集体所有的土地上进行房地产开发,然后将房产所有权和土地使用权转让于他人,这样既维护了土地公有制,又维护了集体经济组织的经济利益。第二,实行农村集体土地有偿使用制度,完善其收益权能。一方面,国家除为公共利益以外,从事城镇扩展、房地产开发、旅游开发等,需要征用集体所有的土地时,应当比照土地产权交易市场的产权交易价格,对农村集体经济组织给予充分的补偿。这样不仅有利于维护国家与集体之间的利益均衡,也有利于避免中小城镇的盲目扩展和各种开发过热,防止耕地大规模流失。另一方面,在社区农民集体内部也要实行土地有偿使用制度,除学校、公共道路、卫生所等公益设施使用土地采用无偿划拨外,村民使用宅基地、村办企业使用土地要按规定交纳使用费。同时,耕地、果园、水面、山林等各种土地的承包也应当按规定收取土地承包费。这样既有利于保护耕地、提高土地资源的使用效率,又有利于提高农民在承包经营中的成本意识和风险意识,遏制撂荒和粗放经营现象发生。第三,完善集体土地的处分权能。这主要是针对农村集体土地所有权转移的单向流出性而言。我国物权立法应当规定,在土地管理部门严格监督管理下,农村集体所有的土地能够在土地利用总体规划范围内自主进入土地产权交易市场,以实现土地所有权在各集体经济组织之间、集体经济组织和国家之间的双向流动。

 

    所有权是一切财产权利的核心,是现代社会法律秩序的基础。实现农村集体土地所有权的私权化,不仅关系到我国农村、农业、农民问题合理安排,还关系到农村集体土地利用制度改革的顺利进行。因此,我国农村集体所有权只有在明确其主体、完善其各项权能并按公司法人治理结构对其进行改造的基础上逐步走向完善,才能为我国解决好农村、农业、农民问题和成功改革农村集体土地利用制度奠定良好的基础。

 

    注释:

 

    [1] 陈小君等 《农村土地法律制度研究——田野调查解读》第5 [] 中国政法大学2004年月第1

 

    [2] 常健 《试论我国农村集体土地所有权制度的完善》J] 载于《不动产纵横》2001年第1

 

    [3] 梁慧星 《中国物权法草案建议稿》第271[] 社会科学文献出版社2000年版

 

    [4] 王卫国 《中国土地权利研究》第99[] 中国政法大学出版社1997年版

 

    [5] 王卫国 《中国土地权利研究》第108113[] 中国政法大学出版社1997年版

 

 

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