南皮案例分析

  发布时间：2009/8/18 20:01:05 点击数：

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导读:南皮案例分析一、简介：1999年4月7日，许明森与河北省南皮县刘八里乡张庄村民委员会签订了土地承包合同，张庄村民委员会根据许明森家庭农业人口的情况将集体土地7.49亩发包给许明森耕种，该耕地属南皮县人民政府基…

南皮案例分析

一、简介：

1999年4月7日，许明森与河北省南皮县刘八里乡张庄村民委员会签订了土地承包合同，张庄村民委员会根据许明森家庭农业人口的情况将集体土地7.49亩发包给许明森耕种，该耕地属南皮县人民政府基本农田保护区登记卡上登记的基本农田；承包年限为30年（自1999年1月1日起至2028年12月30日止）。2003年9月南皮县交通局在没有办理征用手续的情况下，仅根据沧州市的立项文件修建南吴公路，占用了许明森承包地1.44亩，其中玉米1.08亩，棉花0.36亩。

许明森及张庄村民认为该公路是在张村村内原有道路的基础上进行修路的，但是南皮县交通局擅自改变了南吴公路原来的道路线线图，从而导致占用基本农田。

并且，许明森与施工单位南皮县交通局没有达成补偿协议，但是南皮县交通局单方面宣布：补偿许明森玉米1.08亩，合款540元，棉花0.36亩合款360元共计补偿费为900元。并于2003年9月26日到28日，用推土机把许明森承包地上的附着物及表土推走开始施工。

二、过程：

针对承包土地被非法占用的情况，许明森先后以南皮县人民政府被申请人向河北省沧州市人民政府提起行政复议申请；以南皮县交通局、南皮县国土资源局为被申请人向河北省南皮县人民政府提起行政复议申请；以南皮县政府、南皮县交通局、南皮县国土资源局为被告向河北省南皮县人民政府提起行政诉讼。

2003年10月26日南皮县人民法院作出（2003）南行初字第12号行政裁定书认为：“原告与张庄村委会签订了土地承包合同，既已取得了该土地的使用权，在认为行政机关侵犯其合法权益时，应当先行复议权，对复议决定不服，再向人民法院起诉。因此原告的起诉应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第37条第2款之规定，裁定如下：驳回原告许明森的起诉。”

2003年12月17日沧州市人民政府作出沧政复字（2003）第070号行政复议终止决定书认为：“占用申请人承包田修建公路和行为并非被申请人南皮县初具人民政府作出的具体行政行为，而由南皮县国土资源局批准，南皮县交通局实施的行为，帮申请人的主张不能成立，本机关不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》和其他有关法律规定，本机关决定终止行政复议。”2004年2月5日许明森向沧州市中级人民法院提起撤销该行政复议终止决定的行政诉讼，但2004年6月2日沧州市中级人民法院作出（2004）沧行初字第4号行政裁定书，仍以南皮县人民政府对南皮县交通局在许明森部分承包田修建公路的过程中，并没有作出任何的具体行政行为由驳回许明森的起诉。许明森不服于2004年6月15日向河北省高级人民法院提起上诉，河北省高级人民法院以许明森在一审中没有提供具体的事实根据证明具体行政行为的存在，其诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项规定的提起行政诉讼的条件，且一审法院告知许明森变更，其不变更。裁定驳回上诉，维持原裁定。

南皮县人民政府没有在法律规定的时间内作出行政复议决定。对此许明森向沧州市中级人民法院提起行政诉讼，2004年11月11日沧州市中级人民法院作出（2004）沧行初字第12号行政判决书认为：“南皮县人民政府具备作出复议决定的法定职能。……根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、《中华人民共和国行政复议法》第五十四条第三项之规定，判决如下：责令被告南皮县人民政府在判决生效后三十日内对许明森申请复议行为作出行政复议决定。”

2005年4月4日南皮县人民政府作出南复不字（2005）第1号不予受理裁决书认为：“经审查：本案中县国土局无任何具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，裁决不予受理。”对此许明森不服于2005年11月18日向本南皮县人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告南皮县国土资源局超越矗非法批准修建公路占用原告承包的基本农田的具体行政行为，返还原告承包地，恢复原状，赔偿损失。被告南皮县国土资源局辩称：“原告许明森将南皮县国土资源局作为被告是错误的。被告在修建南修建台上别无出路，没出具 任何批准手续，没任何具体行政行为。讲求驳回原告的诉讼请求。”南皮县法院于2006年2月17日作出（2005）南行初字第7号行政裁定书认为：“被告南皮县国土资源局在南吴公路修建公路过程中，并没有作出任何的批准占地的具体行政行为。原告也没提出被告超越职权非法批准占地的确凿被告的主体资格不原告将南皮县国土资源局作为被告参加西安诉讼属错列被告县拒绝变更……裁定如下：驳回原告许明森的起诉。”

2005年4月4日南皮县人民政府作出南政复字（2005）第003号行政复议决定书认为：“县交通局修建南吴路工程是沧州市的立项工程县交通局修建南吴路属合法行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定维持南皮县交通局修建公路的具体行政行为。”对此许明森不服于2005年11月18日向本南皮县人民法院提起行政诉讼，请求请求南皮县交通局修建公路非法占用基本农田的具体行政行为，返还原告承包地，恢复原状，赔偿损失。被告南皮县被告交通局辩称：“其一，被告修建南吴路依据充分，修建南吴路是沧州市的立项工程，其行为是合法的。其二，原告无资格提起诉讼，因农村土地属于村集体所有，修路被占地单位是张庄村委会，而不是原告。其三，被告修建公路和行为是民事行为，而不是行政行为，承担公路工程施工俄建筑单位必须取得经公路主管部门考核合格发给的施工证书，以及工商行政管理部门核发的施工营业执照，因此修筑公路和施工方是具有上述资质具备修建公路资格的企业，交通局在修建南吴路过程中先例的不是行政职责，故请求依法驳回原告的起诉。”南皮县法院于2006年2月17日作出（2005）南行初字第6号行政裁定书认为：“交通部门是公路和行政管理机关，但被告南皮县交通局在南吴路修建过程中，行使的不是其行政职责，只是承担修路施工的建设单位，其行为不具备行政行为的特征，故南皮县交通局修建南跨路的行为不是具体行政行为。原告将被告南皮县交通局修建南吴路的施工建设行为作为行政行为，并以其为行政行为主体而将南皮县交通局作为被告而提起诉讼，属错列被告且原告拒绝变更。……裁定如下：驳回原告许明森的起诉。”对此，许明森不服，提起上诉，2006年6月30日河北省沧州市中级人民法院作出(2006)沧行终字第26号行政裁定书裁定：撤销南皮县人民法院（2005）南行初字第6号行政裁定，由南皮县人民法院继续审理。2007年7月4日南皮县人民法院作出（2006）南行重字第27号行政判决书认为：“南皮县交能局作为公路规划编制和公路建设监督管理机关，在修建南吴公路未办理合法征用地审批手续的情况下，2003年占用许明森的部分承包地组织修建南吴公路，其行为违法。但该事实已形成事实行为，如撤销该具体行政行为将会给国家利益和公共利益造成重大损失。南皮县交通局为此已采取了补救措施，已由有关部门依据相关法律法律对原告进行了表功补偿原告再要求南皮县交通局赔偿缺乏法律依据帮对本案原告请示撤销南皮县交通局修建公路非法占用基本农田的具体行政行为，返还原告承包地，恢复原状赔偿损失的请示本院不予庭审中原告申请被告向法庭提供修路的线路图的请求本院不予庭审中原告申请被告向法庭提供修路的线路图的请求与本案无关，本院不予采集。被告南皮县交通局待南吴公路工程完毕后应补办各种申批手续，本案经本院审判委员会讨论决定，依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的第五十六条之规定，判决如下：驳回原告许明森的诉讼请求。”许明森有服提起上诉，沧州市中级人民法院于2007年9月27日作出（2007）沧行终字第50号认为“南皮县交通局未办理土地征用手续即占用许明森的部分承包地，其行为应认定违法。南皮县交通局占用许明森的部分承包发合建公路属于社会公益事业且已成事实，恢复地貌已不可能。因此，南皮县交通局应依照土地管理法律的有关规定，给予许明森相应经济经查明，许明森已经收到了当年的青苗补偿款900元。现许明森再请求其他经济损失，无法律根据。原判决认定事实清楚，但判决主文表述不当。依照《中华人民共和国行政法》第6条第2项，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第56条第4项、第58条之规定，判决如下：一、撤销南皮县人民法院（2006）南行重字第27号行政判决；二、确认南皮县交通局未办理土地征用手续即占用许明森的部分承包地行为违法；三、驳回许明森经济赔偿的诉讼请求。”许明森不服提出再审申请：“1、撤销沧州市中级人民法院（2007）沧行终字第50号行政判决书中第三项之判决；2、判令南皮县交通局依照有关规定，返还申请人许明森的承包地，恢复原状，赔偿损失。”

同时，许明森为确认和实现土地承包经营权对村委会提起民事诉讼。

三、分析：

本案为典型的不严格履行征地审批手续，滥用农村土地征用权案例。

《土地管理法》第45条规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在农村集体土地征用过程中最大问题却是不按审批程序进行。

 农村土地虽属农民集体所有（通常即村集体所有），但依照《土地管理法》第10条的规定，由村集体经济组织或者村委会经营管理，通常是村委会或村民小组经营管理，村委会（组）是所有权代表人和执行者。村委会（组）虽是村民自我管理、自我、自我服务的基层群众性自治组织，但实际上服从地方政府的领导，市、县（区）、乡、镇政府部门才是所有权主体的真正代表，同时又是土地征用的使用者和管理人，对农村土地享有绝对的权力。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，而在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以“公共利益”为名义实施商业征地。已查处的大量违法批地、占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”，根本没有按照《土地管理法》第48条的规定公布征地补偿方案、听取被征地农民的意见，失地农民没有主张权利的机会，其合法权益能否得到保护就可想而知了。

四、焦点：

1、违法占用基本农田查处；

2、征用基本农田的补偿；

3、南吴公路张村段是否改变线路。

五、思路：

1、针对张村村委会提起民事诉讼，确定土地承包经营权合法有效；

2、针对国土资源局土地违法查处不作为行为，提起行政复议和行政诉讼；

3、针对交通局提起非法占用基本农田和补偿的行政复议和行政诉讼；

4、针对非法占用基本农田的行为，起动刑事诉讼程序；

5、向市、省国土资源部门或国家国土资源部检举，起动举报程序。

六、相关法律法规和政策：

1、《中华人民共和国土地管理法》  

    第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

    前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

    第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

    省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

    在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

    本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

    第四十五条 征收下列土地的，由国务院批准：

    （一）基本农田；

    （二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；

    （三）其他土地超过七十公顷的。

    征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

    征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

第七十一条 县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。

    第七十二条 依照本法规定应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府土地行政主管部门有权责令有关土地行政主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚，并给予有关土地行政主管部门的负责人行政处分。

第七十六条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2、2003年10月14日十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》摘录

……（10）“严格办公室公益性和经营性建设胜地等地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给农民补偿。”……

3、国土资源部国土资发（2003）49号《进一步治理整顿土地土地秩序工作方案》摘录

……（1）治理整顿的指导思想和原则……“清理整顿违规设立的各种工业园区，查处各种种的非法占用、转让土地行为”（2）治理整顿的范围和主要内容

……（二）非法圈占集体土地。主要是单位和个人擅自与乡、村、组签订签订征地、占地协议圈占土地的问题“

4、国土资源部关于切实维护被征地农民合法权益的通知（国地资发【2002】225号摘录）

……二、依法把好征地补偿安置审查关

……对征地襟标准不符合法律规定，安置措施不能真正落实的，不得报批用地对征地已依法批准，而没有妥善安置被征地农民生产和生活的，停止受理该地地区的建设胜地申报。……

五、严厉查处征地中的违法违法行为

……对群众检举反映和检查发现的土地未批先用越权土地和侵占、截留、挪用征地补偿安置费用等严重违法行为，要依法严肃查处；对涉嫌犯罪的，有关国土资源管理部门必须将案件移送司法机关；……

5、国土资源部关于切实做好征地补偿安置工作通知（国土资 发【2001】358号）

……二、依法拟定和严格审查征用土地有关文案确保征地补偿安置费用合法合理。三、认真执行“两公告一登记“制度搞好重地批后实施管理。征用土地文案和征地补偿安置方案应依照法定程序和《征用土地公告办法 》的有关规定予以公告，并办理征地补偿登记手续。要认真听取和研究被征地的农村集体经济组织、农民和其他权利人对征地补偿安置文案的不同意见；对要求举行听证会的，应当举行听证会，……

6、2000年7月17日国土资源部关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知

一、关于需报国务院批准的建设用地范围……（二）家用地转用批准权限在省级人民政府的单独选址建设项目用地和城市分批次建设用地，涉及重用基本农田或征用基本农田以外的一般耕地35公顷，或征用一般耕地和非耕地总面积超过70公顷的，报国务院批准。

7、原国家土地局《国家土地管理局、交通部关于加强公路建设用地计划的通知》……二、公路建设项目的选线设计，应贯彻例题和节约费用的原则，尽可能不占或少占耕地……五、各级土地管理部门必须严格按照基建计划和用地计划审批公路用地，凡擅自改变公路线型、提高建设标准扩大建设规模的不予批准用地。……

8、《基本农田保护条例》

　第十六条 经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。占用单位应当按照占多少，垦多少的原则，负责开垦与所占基本农田的数量与质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

　　占用基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求，将所占用基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

第三十条 违反本条例规定，有下列行为之一的，依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，从重给予处罚；

（一）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用基本农田的；

（二）超过批准数量，非法占用基本农田的；

（三）非法批准占用基本农田的；

（四）买卖或者以其他形式非法转让基本农田的。