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农民土地权益：问题在哪里，出路在哪里？
发布时间：2009/9/4 15:51:48 点击数：
导读:2006年7月6日~7日，由民政部乡镇论坛杂志社主办的“农民土地权益与农村基层民主建设国际理论研讨会”在北京中民大厦举行。与会代表有征文获奖作者代表、国内农村问题专家、国外中国农村问题专家、农村干部…
在持续两日的研讨中，安排了5个主题演讲，8个专题讨论，议程中共计安排了45个人发言。专题演讲的题目分别是：新农村建设中的农民土地权益（王景新）、征地补偿与程序保障（李平）、农民需要什么样的集体主义（秦晖）、中国农村土地产权的政治学意义（于建嵘）、解决土地流失问题的意见（郭书田）。专题研讨的题目分别是：土地承包和流转中的权益保障问题、妇女土地权益维护、土地征用中的农民权益保障问题、农民如何维护土地权益——案例分析、如何完善土地管理制度、从乡村治理的角度探讨农民土地权益问题、维护农民土地权益的法律制度思考、土地权益与村民自治。每个专题讨论都安排了一位专家点评，就本专题各位发言者所讲的内容逐一发表评论，将专题研讨引向深入。每组专题研讨中的自由发言，都频繁出现激烈辩论的场面。
研讨会上，各方面认识主要围绕当前农民土地权益问题的现状和怎样有效保护农民土地权益这两方面问题展开研讨。
第一，农民土地权益正在遭受哪些方面的影响
1．“三十年不变”遭质疑。国家土地承包政策的基本内容是集体所有，家庭承包。农民把这个制度概括为“土地承包三十年不变”。一般认为，土地承包三十年不变的政策，给农民吃了定心丸，使农民更愿意在土地上增加投入。但是，基层干部群众对三十年不变的理解是有分歧的，不明确的。“有的说30年不变就是老百姓说的土地不调整，干部说不可能，30年不变是指制度不变，土地还是要调整的”（教授王景新）；但有的人却认为，三十年不调整这样的政策不够现实，农村不同农户的人口是始终在消长变化的，由于长时期不调整，已经导致土地占有不均衡的矛盾，有的农户人多地少，生存困难，而有的农户人少地多，因此适时对承包地进行调整是非常必要的。土地承包三十年不变的政策不能改变，但并不意味着这期间不能对个别户进行调整。人口不变的户，土地仍然不动；人口发生了增减的户，还是适时调整为宜（农民张则尧）。取消农业税之后，经营土地的成本下降，农民对土地需求强烈，人地矛盾也就更加突出，要求适时调整土地的呼声也就越高涨。
2．机动地使用不当让农民不满。实际上，针对现实发生的人地矛盾，中央在制定政策时是有所预见的，机动地政策便是所采取的对策。当然，按照政策规定，对机动地是要严格控制的，土地发包时预留的机动地应该控制在5%之内，并且机动地的用途是并严格用于解决人地矛盾，超过的部分应按公平合理的原则分包到户。但许多地方的村，把预留出来的机动地有偿发包给农户之后，难以收回，有些情况下村委会也不愿意收回，因为这是增加村集体收入的一个基本渠道。因此，机动地没有发挥解决人地矛盾的作用。人口增加的农户，承包地得不到补充，对此意见很大。
3．妇女土地权益遭受侵害。在各地农村比较通行的做法是，一旦女性村民出嫁到别的村，或者离婚了，村里便要回该外嫁女子所分到的承包地，或者拒绝让该女参加分配村集体土地的受益，比如征地款和出租土地的收益等等。虽然也出现过女性村民通过诉讼程序要回土地权益的案例，但权利的维护过程十分艰难。更多的情况下，法院不愿意受理这类的案子，因为在法院看来：村委会不是一级行政机构，不能提起行政诉讼，并且受害妇女与村委会不是平等的民事主体，不属于民事诉讼涉案的范围；再说，出嫁女和离婚女不属于集体经济组织成员。这种现象反映了立法制度对妇女权益保障的不足，反映了法官性别意识的缺失，也反映了忽视妇女地位的传统意识（律师李莹）。有的论者认为，造成女性土地权益被侵害，很重要的原因跟村民自治、基层民主建设有很大的关系，简单来说，就是村委会的自由裁量权太大，有的地方的规定是彻底剥夺，只要一结婚，户口必须迁走，不迁走的话分红全部取消。有的比较仁慈一点的是逐步剥夺，第一年拿50%，第二年是30%，第三年就没有了，逐步剥夺。所以，应该限制在村民自治过程中村委会制定有关规则的自由裁量权，使它和法律更加吻合，如果把这个制定好了，相关的问题就会少很多（教授王金红）。改变妇女土地权益容易遭受侵害的问题，需要完善法律制度。地方土地承包法实施条例应该规定，怎样把妇女的名字写在农村土地承包文件上，使妇女可以具备诉讼资格，并且转让时如果不征求妇女的意见合同是无效的。现行法律有一个很大的问题是农村土地权利分割问题。如果坚持承包地不调整的政策，那么农村妇女、出嫁妇女就只能在原居住地获取权利，既然如此，那么如何在家庭中进行权利分割呢？所有的法律都没有进行解释，这严重限制了妇女主张权利的能力（律师李平）。
4．土地征用制度中的不完善，使农民遭受损失。首先是法律制度方面。比如，征地补偿上限的限制；再比如，安置和补助只与被征地数量挂钩，而不考虑安置的人数；再比如，对被征地财产的评估完全是随意的；再比如，村集体和被征地农民之间的收益分配是不公平的。如此等等。特别是，征地补偿中最大的一块补偿费归集体所有，用于发展集体经济，在目前民主机制不够健全，透明度不高的情况下，完全可以给村集体的领导所掌控。其次是在征地的法律程序上存在着不公正。村民缺少知情权、参与权和申诉权（律师李平）。由于以上制度缺陷的存在，基层政府和基层组织主导着农用地转化为非农用地的过程，农民在征地过程中不能得到应得的补偿，完全失去土地之后在就业方面也不能得到妥当的安置。不过，在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定(
从另外角度看，也存在着征地补偿制度“失灵”的问题。比如征地主体多元化，比如政府有关部门没有严格按法定的公开征地程序办事，比如政府单纯考虑当前的经济发展，在处理国家、集体、农民三者关系上，有失偏颇。并且由于政府定价，其合理性不受社会监督，被征地的农民只能被动接受。（青年学者秦勃）而在某种程度上来说，农民利益在征地过程中受到侵害，其实是个行政体制的问题。在片面强调“发展就是硬道理”的原则下，地方政府你追我赶，发展就成了最大的政治，为了发展，违法——比如违法征地，让农民承受损失——也是可以原谅的；对上负责的体制，在GDP和城市化任务的压迫下，只好大量占地，合法的占不到就非法占地；官强民弱是逼官违法的一个现实原因，征地问题就是很好的例证，如果百姓能和政府平等对话，即使上级想逼官违法也没办法违法。（副教授张德元）
第二、如何使农民土地权益得到有效维护
1．完善土地管理制度。有人在发言中指出，有效维护农民土地权益，关键在于确权，没有确权，所谓维权只能是一句空话。土地确权应该是给农民永佃权，土地的所有权永远归国家，土地的使用权永远给农民。农民对土地可以出租转让，也可以永久的建设。确权之后，农民会成为土地的主人，也会全心全意地负起对土地的责任，在农村的生产要素都可以活起来，对国家富强和农民致富都有莫大的好处。（农民企业家孙大午）有人建议，现阶段要依照宪法落实村民集体所有的土地权利，在村民自治的条件下，由村民民主选择土地集体产权的实现的方式，自主选择土地产权的经营形式以及经营土地产权收益的分配方式。要鼓励农民集体对自留地、宅基地进行整合，节约出来的土地要使用于非农业，并直接进入市场（学者李昌平）。
永佃制也好，落实集体土地权利也好，都带有从旁观者角度人为设计制度的意味，这不一定是最明智的做法。江西林地制度改革的经验表明，要把解决农地产权实现的形式和确定弄地产权边界的权利交给农民。我们不要太自作聪明，认为我们可以帮助农民设置边界。不需要。中国农地制度的改革要有超越所有制争论的政治智慧，我们不要再在所有制争论中间捉迷藏。（教授于建嵘）不过，说到土地管理制度的完善，也许当前最为紧迫的任务是修改法律，转变政府职能，这是解决土地问题的首要任务。当今，有些地方，以建设社会主义新农村为名，拆旧迁新，置换土地，使大片土地农转非，值得引起关注。（官员郭书田）
2．完善村民自治制度。维护农民土地权益，主要的是三个方面。一是深化土地产权制度改革，二是完善土地市场机制，三是做实民主，防止腐败最根本的问题要靠民主。现在之所以维护不了农民的利益，重要的原因之一是农民声音太弱，是一盘散沙，没有组织。基层政府，乡村干部，开发商，都是有组织的强势的，最弱势的就是农民群众。所以，社会利益要有均衡，也要有社会组织力量的制衡。光靠法律，或者光靠经济关系，是有相当的局限性的。在现有的条件下，一种体制内可以解决问题的组织体制就是健全村民代表会议制度，同时在村民小组一级健全村民小组会议制度。依靠自治的力量，组织的力量，就可能提高农民土地维权行动的胜算。（官员曹国英）2004年，辽宁省东港市十字街镇宏天村，召集村民代表会议，讨论如何解决人地矛盾问题。新增人口，结婚迁出，修桥占地，人口死亡等原因，导致人地矛盾。以往的解决办法是，选举产生调整土地的群众代表，通过具体的测量，多的撤下来，少的添上去，死的人把地拿下来。但是，2003年土地承包法出台之后，重新丈量土地面积来平衡土地权益的做法就难以实施了。不过代表都认为，按照30年不变的政策，早生一年就有30年的土地权利，晚生一年就没有土地承包的权利，这绝对是不公平和不现实的。那么怎么办呢？会议讨论的结果，一致决定：种地的人把没有地的人的地给种了，应该拿出钱来给人家补偿；种地多的多出一些，少的少出一些。于是，在2005年，没地、少地的农民，第一次得到了补偿，长期经营权也得到了稳定。这个做法，群众认为合乎清理，但并没有法律依据，甚至有可能是违法的，但是群众都接受了，也没形成村委会和群众之间的矛盾。这个案例也许是可以通过发挥村民自治制度来平衡土地权益的一个证明。（农民潘远臣）
3．给农民以自保的权利。农民维护土地权益，法律诉讼是一个可以选择的渠道，但他们要面对法律效率低、诉讼成本高这样一个现实。我们通常的思路，发现那个法律实行起来力度有限，就提高相关法律执行部门的规格，就加强法律监督的力度。事实证明这样做的效果是十分有限的。维护某个群体利益的法律，要给这个群体以自保的权利。土地问题尤其如此。要允许农民组织起来保护自身权益，要倡导非政府组织给他们以帮助。（法学家蔡定剑）
第三、结论与建议
1.导致农民的土地权益遭受不法侵犯，原因是多方面的，维护土地权益许要多个角度着手，但根本的是土地法律制度问题。土地法律制度本身不够完善，如果严格执行法律，本身就会导致对土地权益的伤害；而土地征用制度中的漏洞又给地方政府非法侵犯农民土地权益造成了可乘之机。这些都需要通过完善法律制度而使问题得到解决。同样，侵犯妇女土地权益的问题，表面上是个改变落后观念、树立男女平等新观念的问题，但最终也要通过法律制度的途径来解决性别歧视问题。因此，从政府的角度来说，如果我们期待一个公平、合理的土地制度，就应该积极推动土地法律制度的完善，尽可能地堵住可能使农民权益遭受伤害的法律漏洞。
2．从基层组织和农民所能采取的维护土地权益的措施是有限的。由于法律制度本身就是不完善的，加上司法途径的高成本以及农民对司法机关的不信任，所以农民不太倾向于通过诉讼途径解决问题。实际上，即使那些肯下决心打官司的农民，也很少能看到胜诉的希望。更多的人愿意走成本比较低的上访路径，向上级信访部门和新闻媒体投递材料或到这些地方求援。尽管通过这条路达到目的的可能性微乎其微，但农民依然乐此不疲。这说明，农民在维护自身权益的过程中，对上级、对中央是充满信任的。找媒体，实际是想通过媒体来约束侵权者，影响侵权者的上级，希望通过上级来压迫下级解决问题，所以从根上说还是表明农民对上面是信任的。
3．村民自治需要继续加强和完善。本次研讨会的初衷，是想通过这次征文和研讨会，能够征集到一些维护土地权益方面的成功案例，进行进一步的跟踪研究，总结一些基本的方法，然后把这些案例介绍给更多地方的读者，提供他们做行动中的参考。但是遗憾的是，我们并没有征集到这方面的案例。从征文的情况来看，最多的是对有关问题的披露和对策分析，而缺乏解决这些问题的实际方法总结。并且，所谓对策，也多数倾向于宏观方面，如国家要做土地政策的调整，要修改法律，要实行土地制度的根本变革等等。微观层面的分析并不充分。也许这种情况正是现实的反映。现实中有的只是农民的土地权益被频繁侵犯的现实，农民却找不到有效维护自身权益的方式和方法，既然如此，征文的结果就必然是多角度地展示问题，却少有实际的经验和方法。
研讨会结束之后，《乡镇论坛》杂志继续连续刊登“征集村民自治效果实例”的启事，设想能从农村基层组织那里征集到一些实例，来验证村民自治组织在维护村民利益包括土地权益方面所能发挥的作用，继而把这些案例作为经验，通过《乡镇论坛》杂志广为传播。可惜我们所征集到的案例非常少。以《乡镇论坛》杂志在中国农村覆盖面积之广、影响力之大，加之这次征集活动时间之长，征集的效果却如此有限，这样的结果是耐人寻味的。结合研讨会征文的情况，可以推知，村民自治制度无论是在维护农民土地权益方面还是在维护和发展农民的其他权益方面，所能产生的实际作用是非常有限的。把这种制度从理想转变为现实，还需要继续艰苦的努力，还有相当长的一段路要走。但是不管怎样，通过完善村民自治，来强化农民有效维护自身权益，这一点是值得人们共同期待的。
