城中村改造中的法律问题

                                                                               中国农民土地维权中心法律汇编

城中村改造中的法律问题

一、“城中村”的认定标准是什么？这是所有城中村问题展开的前提。目前，尚未发现有一个统一的，认定城中村性质的规范。此问题不解决，会造成政府以“城中村”改造为名滥用公共权力，剥夺公民合法的居住权及财产权的现象。

二、城中村改造的主体

一般认为，城中村的改造主体是政府。但从城中村改造的结果上看，改造后要么在原有城中村的土地上建设新的居民区，要么是在原有城中村的土地上建设一些公益性的市政设施。在前一种情况下，完全有可能由原城中村居民与房地产开发商合作开发的方式进行，政府在其中只需对改造双方提供一些政策方面的支持；在后一种情况下，则政府是根据《中华人民共和国宪法》第十条和《中华人民共和国土地管理法》第二条“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”进行改造工作，政府是改造主体，政府在成为改造主体后才开始委托开发商进行建设。因此，一味地认为，在城中村改造中只有政府才是主体的认识并不一定妥当。

现在的问题是：（1）在“城中村居民与房地产开发商合作开发的模式”下，开发商能否对改造后所开发的成果（如，建设的房屋）进行权属主张？如果开发商主张权属收益和物权处分权利（如，房屋买卖），那么是否意味着在集体所有制土地上所建盖的房屋也可以进入商品房交易市场进行自由流通？

（2）在政府是建设主体的情况下，根据目前建设思路，一般是采用BT或BOT模式进行项目建设。现在的问题是，在BT模式下，政府是否愿意回购，回购费用由什么保障？在BOT模式下，开发商在“OPERATION”期间，如何对该公益设施收取运作费用？如果政府不采用BT或BOT模式进行城中村改造，而以城中村的土地使用权作为投资方式，吸引地产开发商进行相关的商业用房建设，最终分享项目建设完成后的成果，即政府与开发商组成一个实质上的“项目开发主体”，则政府的行为是否违背了“公共利益”条款？

上述两个问题可以最后归结为：城中村改造是否是一个市场能够自行解决的问题，还是必须依靠行政手段才能解决？

三、与第一个问题相联系，城中村的土地和房屋是否能够进入土地市场和商品房市场进行流通？我们都知道，中国的土地政策只允许城市的土地进入市场交易，集体所有制土地是禁止流通的。这种立法上的禁止导致第一种模式——“城中村居民与房地产开发商合作开发的模式”——在中国没有太大的市场，“政府主体”模式在现有的城中村改造中比较流行。但是，我们发现，在“政府主体”模式下，政府实际所起的作用仅是土地性质变更，实际的开发过程仍旧是“开发商与城中村居民”之间展开。既然如此，现在的问题是，为什么不能够开放土地市场，将城中村的改造还原为“开发商与城中村居民”的合作过程，还利于民，发挥市场作用？开放土地市场的困难在什么地方？这不仅是一个地方性问题，更是一个有关中国土地政策走向的问题。

四、不论是“开发商与原城中村居民为改造主体”的模式还是“政府主体”的模式，城中村原住居民的利益都会受到损失。然而，现有的法律体系中对于城中村居民在城中村改造中的地位没有任何规范。现有的问题是：是否可以因为法律中没有明确规定即否认村民在整个城中村改造中权利与义务关系的存在？城中村居民在整个改造过程中的地位是什么？现在启动城中村改造项目的情况是村民委员会代表村民全权进行改造事宜的协商（如村委会成员90%同意即可），这种现状是否合乎法律要求？城中村居民如何才能在整个城中村改造过程中维护自身的合法权益?

五、不可否认城中村中确实存在违反原有村镇规划进行私搭乱建的情况，但在城中村改造过程中以“私搭乱建，违反规划（违反审批程序）”为由否认固化在这些“私搭乱建”建筑物或构筑物上的物权，予以一律强行拆除，不予补偿是否合乎《物权法》的立法精神？“私搭乱建”的建筑物或构筑物在法律上应该属于何种类型的物权？“私搭乱建”的行为人自行拆除与强行拆除之间是否有区别，这种区别在法律上是否有意义？

六、如果在政府为主体的模式中，政府拆迁完毕后改变原有的改造规划（如，建设公共绿地），将城中村的土地出让给开发商进行商品房开发，这种行为是否属于违约？政府是否应当给予原城中村居民补偿？在其中,是否能够对政府进行有效监督?